Việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai đã được xác định là nhiệm vụ trọng tâm của công tác xây dựng pháp luật trong nhiệm kỳ với tinh thần vì lợi ích quốc gia, dân tộc, cộng đồng, doanh nghiệp.
Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XV là Kỳ họp quan trọng với nhiều nội dung trọng tâm liên quan đến công tác lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Các chuyên gia, nhà khoa học, các đại biểu Quốc hội mong chờ lần cho ý kiến đầu tiên đối với dự án Luật Đất đai (sửa đổi), đồng thời bày tỏ hy vọng những quy định mới sẽ tháo gỡ vướng mắc, khó khăn trong lĩnh vực quản lý đất đai, tạo động lực phát triển kinh tế- xã hội đất nước.
Sau đây, Ban biên tập Môi trường và Đô thị Việt Nam trân trọng giới thiệu bài viết : “NHẬN THỨC LÝ LUẬN VÀ CHẾ ĐỊNH PHÁP LÝ VỀ VAI TRÒ ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU VÀ THỐNG NHẤT QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC TRONG CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM” của PGS.TS Trần Quốc Toản, Chuyên gia cao cấp, Nguyên Ủy viên Hội đồng Lý luận Trung ương, Nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ.
Từ Hiếp pháp năm 1980 đến Hiếp pháp năm 2013, các văn kiện của Đảng, các luật đất đai trước đây và Luật Đất đai 2013 đều xác định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Trong quá trình đổi mới, pháp luật và các chế định pháp lý về vai trò của Nhà nước đối với đất đai ngày càng được hoàn thiện hơn, đóng vai trò to lớn vào sự phát triển của đất nước.
Tuy nhiên, trong quá trình phát triển cũng như trước yêu cầu cao của giai đoạn mới đang bộc lộ những hạn chế, bất cập, tạo nên những “điểm nghẽn” cần phải được “tháo gỡ”. Trong đó có vấn đề tập trung làm rõ hơn định hướng cần tiếp tục đổi mới và hoàn thiện vai trò của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai trên cơ sở nhận thức rõ hơn bản chất và cấu trúc chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta trong giai đoạn mới.
I- NHẬN THỨC ĐÚNG, ĐẦY ĐỦ HƠN VỀ VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG QUAN HỆ SỞ HỮU ĐẤT ĐAI TRONG CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI
1.Cần nhận thức rõ, đầy đủ các phương diện khác nhau chứa đựng trong quan hệ đất đai
Có thể nêu khái quát quan hệ sở hữu đất đai chứa đựng trong mình nó những phương diện chủ yếu sau:
i). Đất đai là sản vật tự nhiên, là lãnh thổ quốc gia, là tài nguyên không thể thay thế được của một quốc gia; là không gian – địa vực sinh tồn của cả dân tộc, các cộng đồng dân cư trong suốt chiều dài lịch sử. Đất đai còn là kết quả của quá trình chế ngự tự nhiên, chống giặc ngoại xâm của cả dân tộc. Cả Nhà nước, các cộng đồng dân cư và mọi công dân phải có quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ sử dụng có hiệu quả, bảo vệ đất đai, bảo vệ sự toàn vẹn lãnh thổ của đất nước.
ii). Đất đai là khu vực hành chính, địa vực sinh sống của một cộng đồng dân cư nhất định, của gia đình, các cá thể… được luật pháp khẳng định; được truyền từ thế hệ này sang thế hệ khác.
iii). Đất đai thường là không gian sống – sản xuất – sinh tồn của mỗi gia đình, công đồng dân cư, có tính “cha truyền con nối”; đặc biệt là đối với sản xuất nông nghiệp. Đây còn là nơi chôn ra cắt rốn, mồ mả tổ tiên…; mang dấu ấn sâu đậm của yếu tố tinh thần, yếu tố tâm linh, đạo đức được kết tinh qua nhiều thế hệ.
iv). Đất đai với tính cách là tài sản, tư liệu sản xuất (TLSX) đặc biệt là kết quả đầu tư lao động, vốn, khai thác, cải tạo của những người lao động cụ thể (hoặc của một tập thể, hoặc của nhà nước) từ đời này sang đời khác, từ thế hệ này sang thế hệ khác, là thành quả lao động chính đáng gắn với người chủ cụ thể, người lao động cụ thể.
v). Trong nền kinh tế thị trường đất đai trở thành hoàng hóa đặc biệt; được tiền tệ hóa, trở thành một nguồn lực – yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất kinh doanh; là phương tiện có thể cầm cố, thế chấp, cho thuê, sang nhượng…
Quan hệ đất đai bao hàm tất cả các phương diện trên. Điều đó thể hiện tính đặc thù, tính phức tạp, tính thống nhất và tính mâu thuẫn của quan hệ sở hữu đất đai: Với tính cách là lãnh thổ, tài nguyên quốc gia đất đai phải có sự quản lý, bảo vệ thống nhất của nhà nước, vì lợi ích chung, không ai được hủy hoại; với tính cách là điều kiện – tiền đề đặc biệt của nền sản xuất xã hội, của đời sống xã hội, đất đai phải gắn bó với những cộng đồng dân cư, với những chủ thể sản xuất kinh doanh cụ thể.
Với tính cách là tài sản, TLSX, nó là kết tinh lao động của những chủ thể cụ thể, trước hết là các hộ gia đình được truyền từ đời này qua đời khác. Việc không nhận rõ các mối quan hệ thống nhất – mâu thuẫn khách quan này giữa các chủ thể liên quan, tuyệt đối hóa một phương diện nào đó trong QHSHĐĐ, đưa tất cả các phương diện đó vào cùng một hình thức và cấp độ sở hữu pháp lý – sẽ làm cho quan hệ sở hữu đất đai bị sơ cứng, vận động không có hiệu quả, không đáp ứng với sự phát triển.
Trên bình diện thế giới, từ những đặc điển chung của quan hệ sở hữu đất đai, chúng ta thấy trong quan hệ sở hữu đất đai, mối quan hệ cơ bản nhất là mối quan hệ giữa Quốc gia (Dân tộc) – Nhà nước – người sử dụng – đất đai. Quốc gia (Dân tộc) là chủ thể tối cao, trường tồn quy tụ lợi ích – trách nhiệm chung về đất đai – lãnh thổ quốc gia của mọi chủ thể trong đất nước.
Nhà nước thể hiện ra không chỉ với tư cách là người quản lý tối cao đối với đất đai của đất nước; mà dù ở chế độ sở hữu đất đai nào, thì Nhà nước cũng là người can dự trực tiếp vào các quan hệ sở hữu đất đai (vào các quyền và lợi ích của người chủ sở hữu – sử dụng đất). Mức độ can dự trực tiếp của Nhà nước vào quan hệ sở hữu đất đai có thể với những mức độ khác nhau, đối với các loại đất khác nhau, mang đặc điểm riêng ở trong từng nước.
Theo pháp luật của nhiều nước trên thế giới, kể cả ở các nước tư bản phát triển, đối với đất đai và bất động sản thuộc sở hữu tư nhân, Nhà nước vẫn có những quyền “can thiệp” chủ yếu sau đây:
(i) – quyền thu hồi (hay quyền tiên mãi) đất đai, bất động sản vì các mục đích công cộng;
(ii) – quyền lấy lại (thu hồi) quyền sở hữu đất đai, bất động sản khi người chủ sở hữu chết và không có người thừa kế;
(iii) – đánh các loại thuế về đất đai và bất động sản;
(iv) – quy hoạch sử dụng đất đai quốc gia; quy định mục đích sử dụng các loại đất; cấm các chủ sở hữu đất đai xây dựng một số loại công trình trên một số loại đất nhất định;
(v) – quyền tước đoạt đất đai, động sản nếu chủ sở hữu không sử dụng đúng pháp luật”.
Như vậy, dù ở chế độ sở hữu đất đai nào thì Nhà nước cũng không bao giờ và không thể từ bỏ quyền năng tối cao của mình. Vấn đề là phải từ nội dung chinh trị, kinh tế, xã hội để xác định một cách phù hợp về mặt pháp lý quyền năng của Nhà nước, tương ứng với đó là quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích của người chủ sở hữu – sử dụng đất, để tạo nên động lực cho sự phát triển. Vì vậy, thực tiễn thế giới cho thấy, dù có những yếu tố bản chất chung, nhưng tồn tại nhiều loại hình, hình thức, chế độ sở hữu – sử dụng đất đai khác nhau ở các nước.
2.Quan hệ sở hữu đất đai là một loại quan hệ sở hữu đặc biệt
Quan hệ đất đai chứa đựng tổng hợp các phương diện kinh tế, chính trị, xã hội, văn hóa, môi trường…; liên quan đến quyền lợi, trách nhiệm và nghĩa vụ của các chủ thể: Quốc gia, Nhà nước, cộng đồng, gia đình, người sở hữu – sử dụng cụ thể; cả trong quá khứ, hiện tại và tương lai.
Do đó, quan hệ sở hữu đất đai là một loại quan hệ sở hữu đặt biệt, luôn chứa đựng trong nó tổng hợp các yếu tố là lãnh thổ – tài nguyên của quốc gia – dân tộc; là môi trường sống của cộng đồng dân cư, hộ gia đình, cá nhân; là tài sản, tư liệu sản xuất…
Do vậy, cả về lý luận và thực tiễn trên thế giới cho thấy quan hệ sở hữu đất đai là quan hệ “sở hữu kép”, chứa đựng mối tương quan về quyền, lợi ích, nghĩa vụ, trách nhiệm của cả quốc gia – dân tộc, Nhà nước với các cộng đồng dân cư, các chủ thể sở hữu – sử dụng đất đai, đặc biệt là các hộ gia đình và mỗi cá nhân.
Vì thế, trên thực tế sở hữu đất đai thường được gọi là “sở hữu kép”, “sở hữu hạn chế”, hay “sở hữu có điều kiện”. Sự đa dạng các loại đất sẽ tương ứng với sự đa dạng về mối quan hệ về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của Nhà nước và các chủ thể sở hữu – sử dụng đất. Quyền của chủ thể sở hữu – sử dụng đất đai không phải là quyền sở hữu đầy đủ – tuyệt đối như đối với các tài sản khác.
Điều đó nói lên quan hệ sở hữu đất đai là một loại quan hệ sở hữu đặc biệt, trong đó có vai trò tối cao của Nhà nước; các hình thức sở hữu tư nhân, sở hữu cộng đồng hay sở hữu tập thể… đều là sở hữu đặc biệt – sở hữu hạn chế, không phải là sở hữu đầy đủ, tuyệt đối như sở hữu các tài sản khác.
Tuy nhiên, do điều kiện tự nhiên, lịch sử phát triển khác nhau mà ở mỗi nước chế định các mối tương quan về các quyền đối với đất đai giữa các chủ thể, đặc biệt là giữa Nhà nước và các chủ thể sở hữu – sử dụng đất có khác nhau, hình thành chế độ – thể chế quan hệ sở hữu đất đai khác nhau.
Quan hệ sở hữu đất đai bao giờ cũng mang tính lịch sử, nó chứa đựng cả những yếu tố tự nhiên – kinh tế – chính trị – xã hội – văn hóa, thậm chí mang đặc trưng vùng, trong quá trình lịch sử phát triển. Quan điểm lịch sử cụ thể và quan điểm phát triển là cơ sở quan trọng để luận chứng cơ sở khoa học – thực tiễn cho việc đổi mới cấu trúc quan hệ sở hữu đất đai và những giải pháp thực tiễn phù hợp, hiệu quả trong mỗi giai đoạn phát triển.
3.Về nhận thức và thực tiễn chế định “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai”ở nước ta
Từ Hiến pháp năm 1980 đến Hiến pháp năm 2013 của nước ta hiến định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Nhưng cho đến nay, bản chất, nội dung và cấu trúc của khái niệm “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai” chưa được nhận thức và luận giải thật đầy đủ, rõ ràng; vẫn đang có những ý kiến khác nhau.
Hiến pháp 1959 của nước ta chế định chế độ đa sở hữu vể đất đai, gồm sở hữu Nhà nước, sở hữu, tập thể và sở hữu tư nhân. Tuy nhiên, trên thực tế, từ năm 1958 đến năm 1980, với việc thực hiện chế độ hợp tác xã – tập thể hóa, đưa tất cả ruộng đất và tư liệu sản xuất của các hộ nông dân thành của tập thể (của chung), xóa bỏ địa vị là đơn vị kinh tế tự chủ của hộ nông dân, đồng thời cũng “xóa bỏ” trên thực tế sở hữu ruộng đất của các hộ nông dân.
Chính thể chế đất đai này, tạo nên trạng thái “vô chủ”, “cha chung không ai khóc” kéo dài trong nhiều thập kỷ, dẫn đến sự “ghẻ lạnh”, “thở ơ” cuả hàng triệu hộ nông dân với ruộng đất, mà hệ quả là cuộc khủng hoảng nghiêm trọng trong nông nghiệp kéo dài từ cuối những năm 70 đến cuối những năm 80 của thể kỷ trước.
Đến Hiến pháp 1980 nước ta mới chế định “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai”. Nhưng, chính thực tiễn cuộc khủng hoảng trong nông nghiệp đòi hỏi phải tìm con đường phù hợp với quy luật khách quan.
Dù Hiến pháp chế định “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai”, nhưng ngay sau đó, từ các hình thức “khoán chui” của những năm trước đó, năm 1981, Đảng ta đã ban hành chỉ thị 100 (gọi là khoán 100), trong đó có nội dung cốt lõi là từng bước “khoán” cho các hộ nông dân làm chủ (tự chủ) một số khâu sản xuất trên ruộng đồng, mà thực chất là gắn trở lại hộ nông dân với đất đai dù mới ở những khâu đó; từng bước khắc phục tình trạng “vô chủ”, “cha chung không ai khóc” trong quan hệ với đất đai.
Những bước điều chỉnh đúng đắn về quan hệ đất đai đó đã đưa lại những kết quả quan trọng, làm cho nền nông nghiệp từng bước hồi phục. Điều đó cho thấy chế độ sở hữu toàn dân về đất đai với một cấp độ chủ thể sở hữu – quản lý – sử dụng là Nhà nước là không phù hợp với bản chất phức hợp của quan hệ đất đai.
Đất đai phải có chủ thể quản lý – sử dụng cụ thể. Thực tiễn đó đưa đến những nhận thức mới của Đảng về vai trò của kinh tế hộ gia đình – được khảng định là một đơn vị kinh tế tự chủ với khoán 10 – khoán đầy đủ tới hộ (năm 1988); gắn với đó phải tiếp tục đổi mới quan hệ sở hữu đất đai phù hợp với vai trò của đơn vị kinh tế hộ gia đình.
Dù vẫn trong khuôn khổ chế định “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai” theo Hiến pháp 1980, nhưng Đảng ta thấy rõ phải có nhận thức mới về bản chất và cấu trúc của “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai”.
Luật đất đai 1993 là bước mở đường quan trọng, trong khi vẫn chế định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhà nước thống nhất quản lý, nhưng các loại đất đai đã được giao cho các chủ thể sử dụng khác nhau với tập hợp các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích được luật pháp quy định (như quyền sử dụng, chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp); đồng thời lần đầu tiên xác định đất đai “có giá”, tạo tiền đề cho quan hệ đất đai vận động trong cơ chế thị trường.
Luật Đất đai 1993, thực chất đặt cơ sở nền tảng bước đầu những nhận thức mới về bản chất và cấu trúc của “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai”, không phải là chế độ sở hữu một cấp độ chủ thể sở hữu – quản lý sử dụng là Nhà nước như trước; mà với sự quản lý thống nhất của Nhà nước, các loại đất đai được trao cho đa dạng các chủ thể sử dụng cụ thể với tập hợp các quyền phù hợp theo quy định của luật pháp. Đó phải là chế độ sở hữu đất đai toàn dân với đa cấp độ và hình thức, chủ thể sử dụng.
Với quan niệm về chế độ sở hữu đất đai này, đất đai được “chủ thể hóa” có các chủ sử dụng cụ thể với các quyền và nghĩa vụ được luật pháp quy định.
Các lần sửa Luật Đất đai sau này vẫn chế định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai với nội hàm và cấu trúc cơ bản như nêu trong Luật Đất đai 1993, nhưng ngày càng được, bổ sung, hoàn thiện hơn.
Xét về bản chất và cấu trúc tổng thể của quan hệ sở hữu đất đai nước ta hiện nay, với việc thực hiện đa dạng hóa và đa cấp độ hóa chủ thể sử dụng và các quyền sử dụng đất đối với các loại đất (mà thế giới cho là “đa sở hữu” kiểu Việt Nam), có nhiều nét tương đồng với chế độ đa sở hữu về đất đai của nhiều nước, về cơ bản phù hợp với xu hướng chung của thế giới.
Tuy nhiên, do chưa nhận thức được đầy đủ, sâu sắc, phù hợp về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai với những đặc điểm cụ thể của nước ta, cho nên các chế định pháp lý về quyền của chủ thể sở hữu “Toàn dân”, quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai, quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của các chủ thể sử dụng đất…vẫn còn những bất cập, chưa phù hợp và hiệu quả.
Đây là những vấn đề cần được làm rõ hơn cả về nhận thức và hoàn thiện các chế định pháp lý, cơ chế, chính sách.
Quyền sở hữu (quan hệ sở hữu) là một cấu thành cơ bản của quan hệ sản xuất xã hội (gồm quan hệ sở hữu, quan hệ quản lý và quan hệ phân phối). Quyền sở hữu bao gồm 4 quyền cơ bản sau: chiếm hữu, định đoạt, sử dụng và hưởng lợi. Tuy nhiên, như đã trình bày, đất đai là một loại sản vật đặc biệt, nó không chỉ là tài sản (đặc biệt), TLSX (đặc biệt) được xem xét trong phạm trù của “kinh tế – chính trị”, mà đất đai còn thuộc phạm trù “chính trị – xã hội” với tư cách là tài nguyên, lãnh thổ quốc gia – dân tộc, tư cách là sản vật tự nhiên của cả các cộng đồng dân cư và chung của quốc gia – dân tộc.
Vì vậy, khái niệm sở hữu đất đai không hoàn toàn giống với khái niệm sở hữu các tài sản và tư liệu sản xuất khác được xét thuần theo phạm trù kinh tế – chính trị. Cần thấy rằng quan niệm “sở hữu toàn dân”[1] được Liên Xô (trước đây) sử dụng cũng không giống với quan niệm của Mác – Engghen về “sở hữu xã hội”, khi các ông cho rằng đó phải là kết quả của sự phát triển ở trình độ rất cao và xã hội hóa rất cao của lực lượng sản xuất, của quan hệ sản xuất, trong đó cốt lõi là xã hội hóa cao quan hệ sở hữu, dẫn đến các tài sản – tư liệu sản xuất xã hội “tất yếu” trở thành “sở hữu xã hội”.
Do đặc điểm của quan hệ đất đai nói chung và đặc điềm lịch sử hình thành quan hệ đất đai ở nước ta nói riêng, của chế độ chính trị – xã hội ở nước ta phát triểntheo định hướng xã hội nghĩa, phát triển nền kinh tế thị trường đa thành phần – đa sở hữu, hội nhập quốc tế, quan niệm về “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai” ở nước ta cần được hiểu với nội hàm như sau:
i) – Đất đai là sản vật tự nhiên, là lãnh thổ, tài nguyên đặc biệt của quốc gia, của cả dân tộc, của toàn dân; đất đai là thành quả khai phá và bảo vệ của cả dân tộc từ đời này sang đời khác, là thành quả cách mạng mang lại cho đa số người lao động. Đất đai không chỉ được nhìn nhận, xem xét theo giác độ tài sản – tư liệu sản xuất của riêng từng chủ thể;
ii) – Quan hệ sở hữu đất đai phải được xét tổng hợp cả về phương diện chính trị – xã hội, phương diện kinh tế – chính trị;
iii) – Trong quan hệ sở hữu đất đai chứa đựng mối quan hệ hữu cơ, công bằng, bình đẳng và tương hỗ về các quyền – nghĩa vụ – trách nhiệm – lợi ích của tất cả các chủ thể liên quan : Quốc gia – Dân tộc, Nhà nước, các cộng đồng dân cư, các chủ thể sử dụng đất, các hộ gia đình và mỗi cá nhân. Lợi ích của Quốc gia – Dân tộc là tối thượng, tất cả Nhà nước và các chủ thể sử dụng đất phải có trách nhiệm gìn giữ, bảo vệ và sử dụng có hiệu quả; đồng thời, pháp luật tôn trọng và bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của các chủ thể sử dụng đất; chế định rõ đây là quyền tài sản;
iv) – Quan hệ đất đai, chế độ sở hữu đất đai không thể là một công cụ để hình thành chế độ bóc lột người lao động. Những lợi ích chủ yếu thu từ đất đai phải được sử dụng phục vụ cho sự phát triển chung của đất nước, của cả xã hội, trong đó có lợi ích của mỗi cộng đồng người, của mỗi gia đình và mỗi con người.
Như vậy, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta cần được chế định dồng bộ như sau: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhân dân là chủ thể sở hữu tối cao; Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; đất đai với tư cách là tài sản và tư liệu sản xuất được giao cho các chủ thể sử dụng hợp pháp với tập hợp các quyền, nghĩa vụ, trách nhiêm và lợi ích được luật pháp quy định và bảo hộ. Các chủthể được gắn bó với nhau bởi các quyền, nghĩa vụ và lợi ích chính đáng, tạo cơ sở ổn định chính trị – xã hội, thúc đẩy nâng cao hiệu quả sử dụng đất, đưa quan hệ đất đai vận động có hiệu quả trong nền kinh tế thị trường và hội nhập quôc tế. Từ bản chất của quan niệm “sở hữu toàn dân về đất đai” như vậy, cần phải “chủ thể hóa” chế độ sở hữu toàn dânthông qua cấu trúc Nhà nước – các chủ thể sử dụng đất – các loại đất đai bằng các chế định pháp lý phù hợp.
Với quan niệm về bản chất và cấu trúc “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai” như trên, cho thấy chế độ sở hữu toàn dân về đất đai không phải (không thể) xác đinh là cấu trúc chỉmột cấp độ chủ thể sở hữu – sử dụng tuyệt đối, toàn quyền là Nhà nước (như trước khi ban hành Luật Đất đai 1993); mà phải là chế độ sở hữu đất đai toàn dân với đa cấp độ và hình thức, chủ thể quản lý – sử dụng đất; quan hệ đất đai được “chủ thể hóa” cho các chủ thể khác nhau với các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích được luật pháp quy định và bảo hộ.
4.Hoàn thiện chế định pháp lý về “chủ thể sở hữu toàn dân”
Trong Hiến pháp và trong Luật Đất đai đều xác định “Toàn dân” là chủ thể sở hữu đất đai của quốc gia. Tuy nhiên, “Toàn dân” lại không phải là một chủ thể pháp lý xác định, chưa được chế định rõ là “ai” và chưa luật định được rõ quyền, trách nhiệm và lợi ích chung của chủ sở hữu “Toàn dân” là thế nào (?!).
Đây là một “khoảng mờ” cần được làm rõ. Xét theo bản chất và cấu trúc xã hội, nội hàm của khái niệm “Toàn dân” có thể ( và cần) được hiểu tổng hợp theo năm cấp độ sau: i) – Cấp độ toàn thể nhân dân (toàn Dân tộc); ii) – Cấp độ các cộng đồng dân cư; iii) – Cấp độ các đơn vị trong xã hội; iv) – Cấp độ hộ gia đình; và v) – Cấp độ cá nhân (với tư cách là thành viên của Dân tộc, của xã hội). Từ cấp độ ii) đến cấp độ v) các chủ thể đều có những quyền và lợi ích riêng, đồng thời đều có những quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích chung đối với đất đai thuộc quyền sử dụng ở cấp đó.
Đồng thời và bao trùm cao nhất là chủ thể ở tất cả các cấp đó đều có chung quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích chung đối với đất đai với tư cách là tài nguyên, môi trường, lãnh thổ quốc gia, nguồn lực đặc biệt quan trọng cho phát triển đất nước.
Như vậy, vấn đề hệ trọng đặt ra là phải xác định rõ các cấp độ chủ thể sở hữu Toàn dân gắn với không gian và phạm vi đất đai quản lý – sử dụng được luật pháp xác định tương ứng với mỗi cấp độ chủ thể (cấp độ toàn quốc, cấp độ tỉnh, cấp độ huyện, cấp độ xã, cấp độ thôn, cấp độ cộng đồng dân cư, cấp độ tổ chức, đơn vị xã hội, cấp độ cá nhân (với tư cách là thành viên của cộng đồng, xã hội).
Đồng thời, xác định (chế định) rõ vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp độ chủ thể sở hữu toàn dân đó trong việc thực hiện các quyền chung của chủ thể sở hữu toàn dân về đất đai (trước hết là các quyền định đoạt, quyền sử dụng, quyền hưởng lợi…) như thế nào, bằng phương thức nảo (?), một cách công khai, minh bạch, để đảm bảo bản chất và lợi ích chung về đất đai với tư cách là của toàn dân.
Để hiện thực hóa có hiệu quả điều này, cần phải chế định rõ những nội dung, vấn đề về đất đai, chính sách đất đai phải lấy ý kiến của cấp độ chủ thể toàn dân về đất đai tương ứng (từ cơ sở đến toàn quốc); chế định rõ các phương thức lấy ý kiến (trực tiếp hay qua các chủ thể đại diện) và phương thức thực thi các ý kiến của của cấp độ chủ thể toàn dân về đất đai ở từng cấp độ.
Đảm bảo mỗi người dân, chủ thể sử dụng đất cụ thể với tư cách là một thành viên trong cấu trúc của chủ thể sở hữu toàn dân có quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm trong việc bảo vệ và phát triển lợi ích chung từ đất đai mang lại cho Quốc gia – Dân tộc, cho các cộng đồng dân cư, trong đó có lợi ích của chính mình. Đồng thời, xử lý hài hòa về quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của Quốc gia – Dân tộc, Nhà nước, với các cộng đồng dân cư, các chủ thể sử dụng đất đai cụ thể.
Với những đặc điểm lịch sử hình thành quan hệ sở hữu đất đai của nước ta qua nhiều giai đoạn, có những vấn đề cần phải tiếp tục xử lý. Việc chế định rõ và thực thi có hiệu quả các quyền, trách nhiệm của các cấp độ chủ thể sở hữu toàn dân về đất đai sẽ là một cơ chế để bảo vệ, khai thác, sử dụng nguồn lực đất đai một cách hiệu quả, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước; đồng thời điều tiết hài hòa các lợi ích từ đất đai giữa các chủ thể, thành viên trong xã hội.
II- HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LÝ VỀ VAI TRÒ ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU VÀ THỐNG NHẤT QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC
Từ quan niệm về bản chất và cấu trúc của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nêu trên, đặt ra cần làm rõ hơn mối quan hệ tương quan giữa “chủ thể sở hữu Toàn dân” và chủ thể “Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân”, “Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai”, trên cơ sở đó hoàn thiện các chế định pháp lý thống nhất, phù hợp và hiệu quả hơn, cụ thể là:
2.1. Cần chế định thống nhất về chế độ sở hữu đất đai, quan hệ sở hữu đất đai nêu trong Hiến pháp và các Luật liên quan
Trong Hiến pháp, tại Điều 53 hiến định: “Đất đai…thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Nhưng trong Bộ luật Dân sự 2015, tại Điều 198 lại chế định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là đại diện, thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân”, ở đây trên thực tế dễ dẫn đến hiểu rằng Nhà nước trực tiếp thực hiện tất cả các quyền chủ sở hữu đối với đất đai, không phải chỉ là ở cấp độ “đại diện chủ sở hữu” (với quyền năng thấp hơn chủ sở hữu).
Hơn nữa, trong Hiếp pháp 2013, trong Bộ Luật Dân sự 2015, và trong Nghị quyết Trung ương số 19 (khóa XI) đều xác định “đất đai là một loại tài sản”, “quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt”; nhưng trong Luật Đất đai 2013 không chế định là tài sản.
Như vậy, để cho quan hệ đất đai được vận hành có hiệu quả trong các quan hệ kinh tế – xã hội, dân sự, cần phải có sự chế định thống nhất giữa các luật về chế độ sở hữu, hình thức sở hữu, trong đó có chế định về “sở hữu toàn dân”, “đại diện chủ sở hữu” về đất đai; chế định rõ và thống nhất cấu trúc các chủ thể sở hữu (sử dụng) đất cùng với các quyền năng xác định phù hợp đối với từng chủ thể; chế định rõ vấn đề tài sản đất đai, quyền sử dụng đất là một loại tài sản.
Khi đã xác định “Nhà nước là đại diện chủ sở hữu”, thì cần nhận thức và chế định rõ Nhà nước ở địa vị pháp lý thấp hơn chủ sở hữu toàn dân, thực hiện các chức năng và thẩm quyền theo sự “ủy thác” của chủ thể sở hữu Toàn dân và chịu trách nhiệm giải trình trước chủ thể sở hữu Toàn dân.
2.2. Phân định rõ các vai trò của Nhà nước trong quan hệ sở hữu đất đai
Đối với Nhà nước nói chung, và trong các cơ quan Nhà nước các cấp, cần phải phân định rõ vai trò, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong tư cách “Đại diện chủ sở hữu”, với vai trò, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong tư cách là “chủ thể quản lý nhà nước” về đất đai, và vai trò, trách nhiệm của các tổ chức, đơn vị Nhà nước với tư cách là “người sử dụng đất”.
Cần khắc phục tình trạng một cơ quan nhà nước được giao thực hiện đồng thời cả ba vai trò, chức năng, nhiện vụ trên, mà không có cơ chế phân định và kiểm soát cụ thể, hiệu quả. Không phân định rõ và chế định rõ điều này giữa các cơ quan nhà nước và trong một cơ quan nhà nước dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền, cửa quyền “vừa đá bóng vừa thổi còi”, không tường minh, không bình đẳng trong thực thi quan hệ đất đai.
Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu, chế định rõ hơn, tách biệt các chức năng của Nhà nước với tư cách là “đại diện chủ sở hữu” và các chức năng quản lý nhà nước thống nhất về đất đai; trên cơ sở đó phân định và chế định rõ các cơ quan nhà nước thực hiện các loại chức năng này, khắc phụ tình trạng trùng chéo, “vừa đá bóng vừa thổi còi” như hiện nay, dẫn đến rất nhiều tình trạng lạm quyền, cửa quyền, tham nhũng, tiêu cực…
Điều này đòi hỏi phải phân định, chế định rõ hơn quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước (và các cơ quan nhà nước cụ thể) ở tất cả các cấp trong việc thực hiện các quyền đại diện chủ sở hữu và các quyền quản lý nhà nước về đất đai (nhất là về các quyền quan trọng, như định đoạt, quyền quy hoạch, quyền thu hồi đất, giao quyền sử dụng đất, quyền điều tiết lợi ích về đất đai…).
Đặc biệt cần chế định rõ thể chế, thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực thi pháp luật và các chính sách đất đai giữa ba nhánh quyền lực ở tất cả các cấp; đồng thời chế định rõ cơ chế để Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội, cộng đồng dân cư và nhân dân tham gia giám sát và kiểm soát quyền lực Nhà nước và vịệc thực thi pháp luật và chính sách đất đai trong toàn xã hội.
2.3. Chế định rõ mối quan hệ giữa “chủ sở hữu Toàn dân” và “Nhà nước là đại diện chủ sở hữu”
Cần làm rõ mối quan hệ bản chất và cơ chế mang tính pháp lý thực hiện mối quan hệ giữa “chủ sở hữu là Toàn dân” và “Đại diện chủ sở hữu là Nhà nước”; làm rõ hình thức và cơ chế nào để “Toàn dân” thực hiện các quyền của chủ sở hữu thông qua đại diện của mình là Nhà nước.
Trong Luật Đất đai 2013 có nêu rõ hơn một số nội dung về vai trò của đại diện chủ sở hữu, nhưng vẫn chưa thật đầy đủ và rõ ràng, nhất là về mặt pháp lý. Cần nhận thức rõ rằng, dù Nhà nước của ta là “nhà nước của dân, do dân và vì dân”, đại diện cho lợi ích của nhân dân, nhưng Nhà nước vẫn không phải là “Toàn dân”.
Vì vậy trong quan hệ sở hữu, việc nhà nước thực hiện các quyền sở hữu với tư cách là đại diện chủ sở hữu và việc Nhà nước thực hiện các quyền sở hữu với tư cách là chủ sở hữu có những giác độ khác nhau.
Trên thực tế chủ sở hữu “Toàn dân” thực hiện quyền sở hữu của mình thông qua 3 kênh chủ yếu sau: i) – Kênh “Toàn dân” thực hiện các quyền“trực tiếp” của mình về đất đai, như Nhà nước phải xin ý kiến của nhân dân về chế độ sở hữu về đất đai, về các chính sách lớn về đất đai (ở các cộng đồng dân cư phải xin ý kiến nhân dân về quy hoạch sử dụng đất, giá cả, đền bù…); ii) – Kênh “Toàn dân” thực hiện các quyền “gián tiếp” về đất đai thông qua Nhà nước (các cấp) là đại diện chủ sở hữu; iii) – Kênh các chủ thể sử dụng đất được chế định rõ các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và phải thực hiện đúng vì lợi ích của mình và lợi ích chung của cộng đồng, của cả xã hội, và của quốc gia.
Như vậy việc chế định rõ các vấn đề quan trọng, các chính sách lớn về đất đai mà Nhà nước các cấp cần phải lấy ý kiến của nhân dân; người dân có quyền có ý kiến về những vấn đề liên quan đến đất đai và các cơ quan nhà nước phải trả lời, phải xử lý, tiếp thu nghiêm túc là điều cần thiết, bắt buộc, cả về mặt pháp lý và đạo lý. Chế định rõ những vấn đề đó sẽ là cơ chế để hiện thực hóa có hiệu quả chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, đồng thời thể hiện được trên thực tế tư tưởng “tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân” trong lĩnh vực quan hệ đất đai.
2.4. Cần xác định rõ hơn cấu trúc của “Đại diện chủ sở hữu”
Khi xác định “Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai”, thì trước hết cần xác định rõ “Nhà nước là ai” ?. Trong Luật Đất đai hiện hành điều này cũng chưa được chế định thật rõ ràng, đầy đủ.
Trong hệ thống tổ chức Nhà nước có các tổ chức và pháp nhân sau liên quan đến việc thực hiện chức năng “Đại diện chủ sở hữu” về đất đai, như sau: i) – Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; ii) – Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp; iii) – Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp.
Đối với các chủ thể trên cần chế định rõ hơn nội dung, phạm vi, cấp độ về quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm trong việc thực hiện chức năng “Đại diện chủ sở hữu” đối với các loại đất khác nhau. Hơn nữa cần chế định rõ quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm, trách nhiệm giải trình của từng tổ chức Nhà nước và người thay mặt tổ chức đó chịu trách nhiệm pháp lý việc thực thi các quyền và nghĩa vụ này.
Không thể chỉ nêu chung chung là cấp này có quyền này, cấp kia có quyền kia. Điều này cho đến nay, trong Luật Đất đai vẫn chưa quy định được đầy đủ và rõ ràng. Cần có sự phân công, phân cấp phù hợp về chức năng, nhiệm vụ giữa các chủ thể và các cấp trong việc thực hiện chức năng “đại diện chủ sở hữu”, nhằm đảm bảo sự thống nhất mang tính hệ thống của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong cả nước.
2.5. Cần chế định rõ hơn các quyền hạn, nhiệm vụ, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu
Hiện nay, trong luật Đất đai cũng như các nghị định hướng dẫn chưa phân định rõ vai trò của các cơ quan nhà nước với tư cách là đại diện chủ sử hữu và vai trò của các cơ quan nhà nước với tư cách là hệ thống quản lý nhà nước đối với sự vận động của tất cả các quan hệ đất đai, chủ thể sử dụng đất đai. Sự lẫn lộn, không rõ ràng về vai trò, chức năng của các cơ quan nhà nước về hai phương diện trên đang là một bất cập, cần được khắc phục. Trong Luật Đất đai 2013, tại Điều 13, chế định tám “quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai”, gồm tám quyền[1].
Những quyền này của Nhà nước (với tư cách là đại diện chủ sở hữu về đất đai) rộng hơn so với nội dung được chế định trong Điều 54, Hiến pháp 2013 là : Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, quyền được chuyển quyền sử dụng đất của người sử dụng đất; Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử, trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định… Còn về chủ thể “Thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai”, tại điều 21 của Luật Đất đai quy định gồm các chủ thể sau: Quốc hội; Hội đồng nhân dân các cấp; Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp. Từ các quy định này có thể thấy một số điểm cần phải làm rõ hơn sau:
– Chức năng của Quốc hội chưa bao quát đầy đủ các chức năng của đại diện tối cao chủ sở hữu Toàn dân. Trong Luật Đất đai và các luật liên quan chưa chế định rõ trách nhiệm giải trình của Quốc hội trước “chủ sở hữu Toàn dân” về những vấn đề liên quan đến đất đai. Cần phải chế định rõ hơn Quốc hội có quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện các chức năng đại diện chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nước về đất đai của Chính phủ và chính quyền các cấp; kiểm tra, giám sát việc các cơ quan nhà nước bảo vệ, đảm bảo quyền và lợi ích của người dân và các chủ thể sử dụng đất khác.
– Chức năng đại diện chủ sở hữu của Hội đồng nhân các cấp là rất quan trọng, nhưng trong Luật Đất đai chỉ mới chế định chung là “Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất…; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương”. Còn mối quan hệ về trách nhiệm, nghĩa vụ, quyền hạn, trách nhiệm giải trình của Hội đồng nhân dân các cấp với tư cách là “đại diện chủ sở hữu” với công đồng dân cư và người dân trên địa bàn với tư cách là những chủ thể thành viên của “chủ sở hữu Toàn dân” chưa được chế định rõ. Đây là vấn đề quan trọng cần phải được nghiên cứu, làm rõ và chế định cụ thể hơn.
– Việc phân cấp hệ thống nhiệm vụ “Đại diện chủ sở hữu” giữa các cấp chính quyền từ Chính phủ đến cấp xã (phường) cần được nghiên cứu chế định rõ hơn, hiệu quả hơn theo nguyên tắc vừa đảm bảo sự thống nhất quốc gia, vừa tạo cơ sở pháp lý cho sự năng động, tự chủ của các cấp, với mục tiêu đảm bảo cho mọi loại đất đai được sử dụng có hiệu quả cao nhất cả về kinh tế, xã hội và môi trường, đảm bảo ổn định chính trị – xã hội. Thực tế hiện nay việc phân cấp, phân quyền về đại diện chủ sở hữu, về quản lý nhà nước về đất đai giữa các cấp (như giữa cấp tỉnh và cấp huyện) còn nhiều bất cập, không phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội ở trình độ liên kết ngày càng cao hơn, quy hoạch phát triển ở tầm cao hơn. Vấn đề quan trọng đặt ra là cần phải nghiên cứu, quy định và chế định rõ sự phân công – phân cấp các quyền này, quy trình pháp lý thực hiện các quyền này, và cơ chế kiểm soát việc thực hiện các quyền này. Cầnphải chế định rõ quyền hạn, trách nhiệm và trách nhiệm giải trình của các tổ chức và cá nhân được giao thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu ở từng cấp.
– Cần phải quy định rõ hơn vai trò, trách nhiệm mang đầy đủ tính pháp lý, hiệu lực, hiệu quả của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân trong việc tham gia ý kiến xây dựng các chính sách lớn về đất đai, về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trong việc giám sát việc thực thi pháp luật, chính sách đất đai.
Đối với các quyền của đại diện chủ sở hữu nêu trên, cần phải được nghiên cứu kỹ nội hàm của từng quyền, phân định rõ “các khâu” trong việc thực thi các quyền đó, vì trên thực tế, để thực hiện các quyền này, có những khâu (nội dung, nhiệm vụ) thuộc chủ thể “đại diện chủ sở hữu”, có những khâu (nội dung, nhiệm vụ) thuộc chức năng, nhiệm vụ của chủ thể “quản lý nhà nước”. Nếu không phân định rõ các chủ thể nhà nước thực hiện độc lập (tương đối) các khâu này, lại để một chủ thể nhà nươc thực hiện tất cả, sẽ dẫn đến “vừa đá bóng – vừa thổi còi”, không minh bạch, dễ nảy sinh tiêu cực, hiệu lực, hiệu quả không cao[2], việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu sẽ mang tính hình thức.
Để làm rõ hơn, sau đây xin phân tích sâu về ba quyền quan trọng của đại diện chủ sở hữu là “quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”; “quyết định thu hồi đất” và “quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất”:
(1) – Về quyền “quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất”: Đây là một quyền rất quan trọng của “chủ sở hữu Toàn dân” được thực hiện thông qua đại diện chủ sở hữu là Nhà nước. Trong những năm qua, Nhà nước thực hiện quyền này đã có những chuyển biến tích cực, song đang bộc lộ nhiều yếu kém và bất cập, thể hiện trên một số điểm chủ yếu sau đây: i) – Quy hoạch và Kế hoạch sử dụng đất còn nhiều bất cập, yếu kém, hiệu lực hiệu quả chưa cao; tình trạng quy hoạch “treo”, quy hoạch không đồng bộ, chưa phù hợp còn khá phổ biến, dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực cho xã hội và người dân kéo dài hàng chục năm, gây tổn thất rất lớn cho xã hội và người dân[3].
Quy hoạch và Kế hoạch sử dụng đất chưa xuất phát và gắn bó chặt chẽ với quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội, công nghiệp, giao thông, đô thị…dẫn đến tình trạng thiếu đồng bộ, chắp vá, điều chỉnh nhiều, hiệu quả đầu tư thấp; ii) – Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở nhiều cấp, nhiều nơi chưa đảm bảo tính công khai dân chủ, thiếu sự tham gia ý kiến của cộng đồng dân cư trên địa bàn, chưa tính đến đầy đủ quyền và lợi ích của các chủ thể đang sử dụng đất.
Xét về phương diện thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu, cần phải nghiên cứu xác định rõ hơn các nội dung sau:
– Cần phân định và chế định rõ các chủ thể nhà nước gắn với trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm giải trình trong việc thực hiện chức năng “đại diện chủ sở hữu” đảm nhiệm nhiệm vụ phê duyệt quy hoạch và kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch.
– Phân cấp rõ hơn trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc thực hiện thẩm quyền về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Hiện nay vẫn đang có ý kiến khác nhau về 3 hay 4 cấp có thẩm quyền về quy hoạch đất (tức là cấp xã có là một cấp quy hoạch hay không?). Nhưng dù phân định kiểu gì thì cấp xã là cấp trực tiếp quản lý đất đai mà không có thẩm quyền và trách nhiệm gì rõ ràng trong việc xây dựng, triển khai và quản lý thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên thực tế, thì rất khó có cơ sở để đảm bảo quy hoạch, kế hoạch đó được triển khai có hiệu quả.
– Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất liên quan đến quyền, nghĩa vụ và lợi ích của các chủ thể đang sử dụng đất hợp pháp, liên quan đến quy hoạch mục đích sử dụng đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, có thể chuyển quyền sử dụng đất từ chủ thể này sang chủ thể khác; do đó khi xây dựng quy hoạch, kế hoạch phải đảm bảo tính công khai, minh bạch, dân chủ, có sự đóng góp ý kiến của các đoàn thể xã hội, của cộng đồng dân cư, của nhân dân, nhất là những chủ thể trực tiếp liên quan; đảm bảo đúng quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể liên quan trong quá trình triển khai thực hiện.
– Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không có mục đích tự thân, mà nó phục vụ cho mục tiêu phát triển trong từng giai đoạn và dài hạn. Vì vậy, việc nâng cao tính khoa học, thực tiễn và hiệu quả của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là rất quan trọng. Điều này đòi hỏi phải có sự kết hợp hữu cơ giữa các cơ quan thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và các cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai trong việc xây dựng, thông qua, thực thi, giám sát việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Rõ ràng, “quyền quy hoạch” là một quyền lớn và rất quan trọng của chủ thể thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu, nếu không được chế định rõ ràng, phù hợp và thực hiện một cách khoa học, có chất lượng và hiệu quả, sẽ đưa lại những hậu quả tiêu cực lâu dài, những thiệt hại rất lớn về kinh tế, xã hội, và môi trường. Việc hoàn thiện và chế định rõ quyền hạn, trách nhiệm, trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng này là một đòi hỏi bức thiết.
(2) – Về quyền “Quyết định thu hồi đất” và “Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất”: Đây là các quyền rất quan trọng của đại diện chủ sở hữu, đang liên quan đến hàng chục triệu chủ thể sử dụng đất, và cũng liên quan tới đa số các khiếu nại và tố cáo về đất đai hiện nay. Trong việc thực thi các quyền này cần nhận thức rõ hơn và chế định phù hợp hơn một số vấn đề sau:
1.i) – Trong Luật Đất đai 2013, điều 16 quy định “Nhà nước quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất trong các trường hợp sau đây: a) Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; b) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; c) Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Nhà nước quyết định trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng khẩn cấp…
Về nguyên tắc, quyền thu hồi đất và cấp đất của nhà nước là một chế định pháp lý quan trọng, cần thiết vì sự phát triển chung của đất nước, nhất là trong điều kiện nước ta đang trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, đô thị hóa, cần phải thu hồi đất để xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị, cơ sở hạ tầng. Nhưng để thực hiện chức năng này cần phải làm rõ những vấn đề sau:
– Trong việc thu hồi đất và cấp đất có liên quan trực tiếp “tay ba” giữa ba chủ thể là Nhà nước – người bị thu hồi đất – người được cấp đất; trong đó Nhà nước thực hiện ba vai trò sau: là đại diện chủ sở hữu; là đại diện cho lợi ích của quốc gia – của toàn xã hội; là người thực hiện quản lý nhà nước. Vấn đề cốt lõi nhất là xử lý mối quan hệ về lợi ích giữa ba chủ thể Nhà nước, người bị thu hồi đất và người được giao (cấp) đất.
Ở đây, với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước cần phải có những quan điểm đúng đắn để xử lý mối quan hệ lợi ích giữa các chủ thể, phải trên quan điểm lợi ích quốc gia, quan điểm phát triển chung của đất nước; đồng thời đảm bảo công bằng, bình đẳng và hài hòa về quyền và lợi ích của các chủ thể sử dụng đất liên quan; không thể quá nặng về lợi ích quốc gia, lợi ích chung của xã hội (trừ những trường hợp đặc biệt) mà để thiệt hại lớn đến lợi ích của người bị thu hồi đất; ngược lại cũng không thể quá thiên lệch lợi ích cho người bị thu hồi đất và người được cấp đất để tổn hại đến lợi ích của nhà nước và của xã hội; lại càng không thể thiên lệch vì lợi cục bộ, lợi ích nhóm, lợi ích tiêu cực cho người được giao đất để làm thiệt hại đến lợi ích của người bị thu hồi đất và của xã hội.
Trên thực tế có những chính sách liên quan đến thu hồi đất không hợp lý đã không đảm bảo lợi ích thỏa đáng và chính đáng cho người bị thu hồi đất, dẫn đến nhiều khiếu nại tố cáo[4]. Rõ ràng giải quyết hài hòa, thỏa đáng và công bằng lợi ích là khâu then chốt nhất của việc thực hiện quyền thu hồi đất và trao quyền sử dụng đất của Nhà nước.
– Trong Luật Đất đai có nêu ra hai loại mục đích thu hồi đất: (a) – Thu hồi đất cho mục đích quốc phòng, an ninh; (b) – Thu hồi đất cho phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Nhận thức cho rằng trong các trường hợp (a) tính “bắt buộc” thu hồi mạnh hơn, và vì lợi ích chung của đất nước nên Nhà nước có “quyền” đền bù cho người bị thu hồi đất với mức thấp hơn (so với thu hồi cho các dự án kinh tế) là không hợp lý. Nếu cho rằng vì lợi ích chung của xã hội mà Nhà nước (đại diện cho cho chủ sở hữu toàn dân) lại thu hồi đất và đền bù quá thấp, không thỏa đáng cho người cho người bị thu hồi đất, sẽ là công bằng và hợp đạo lý. Vì đền bù thấp mang lại lợi ích chung cho nhiều người, còn người bị thu hồi đất phải chịu thiệt nhiều.
Còn trong trường hợp (b), cũng Nhà nước thu hồi (hoặc Nhà nước cho các doanh nghiệp trực tiếp thỏa thuận với người bị thu hồi đất, rồi Nhà nước lại cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng), thì người bị thu hồi đất được đền bù cao hơn nhiều. Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu Toàn dân và là người thực thi quản lý nhà nước không thể coi đây là sự công bằng, bình đẳng và hợp đạo lý, Nhà nước cần có chính sách và giải pháp điều tiết hợp lý lợi ích cho người bị thu hồi đất trong các trường hợp khác nhau.
Trong trường hợp (a), việc thu hồi đất không mang tính vì lợi nhuận; còn trong trường hợp (b) thu hồi đất cho mục đích kinh doanh (dù là doanh nghiệp nhà nước hay doanh nghiệp ngoài nhà nước), do đó có lợi ích kinh tế thực tế giữa chủ đầu tư, người bị thu hồi đất và Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu và quản lý nhà nước.
Trong trường hợp (b) việc thu hồi đất thường gắn với chuyển đổi mục đích sử dụng đất, nhất là từ đất nông nghiệp sang đất chuyên dùng, làm cho giá trị của đất (giá đất) tăng lên rất nhiều lần; do đó việc điều tiết giá trị gia tăng này một cách hợp lý giữa người bị thu hồi đất, chủ đầu tư được giao đất và Nhà nước (đại diện cho xã hội) là một điều tất yếu và quan trọng.
Không thể cho rằng vì thu hồi đất nông nghiệp nên chỉ đền bù thấp theo giá đất nông nghiệp. Có thể phải hình thành hai cơ chế thu hồi đất khác nhau (cho trường hợp a và b), nhưng lợi ích của chủ thể bị thu hồi đất trong cả hai trường hợp phải được điều tiết để đảm bảo sự tương đồng; phải tôn trọng và đảm bảo lợi ích chính đáng của người bị thu hồi đất cũng như lợi ích của nhà đầu tư và lợi ích của xã hội. Vì vậy, rất cần nghiên cứu và ban hành chính sách điều tiết hợp lý và có hiệu quả lợi ích giữa các chủ thể trong cả hai trường hợp này.
2.ii) – Gắn với “quyền thu hồi đất” là “quyền đền bù, hỗ trợ tái định cư”. Ở đây trước hết là quan điểm và cách tiếp cận. Nếu cho rằng đất đai là “công thổ quốc gia” nên chỉ đền bù ở mức “thấp nhất” có thể cho người bị thu hồi đất là không phù hợp; ngược lại, cho rằng đất đai là tài sản đã được giao cho từng chủ thể theo pháp luật nên phải đền bù theo “đúng giá thị trường” cũng chưa hoàn toàn xác đáng, vì rằng giá đất đai phụ thuộc rất nhiều yếu tố, đặc biệt là sự tác động rất lớn của các yếu tố đầu cơ đất đai làm biến dạng rất nhiều giá đất đai.
Hơn nữa khi trước khi có quyết định thu hồi, đất đang có mục đích sử dụng cụ thể với giá cả tương ứng (ví dụ đang là đất nông nghiệp với giá thấp), khi có quyết định thu hồi gắn với chuyển đổi mục đích sử dụng đất (ví dụ đất nông nghiệp sang đất dự án xây dựng nhà ở), thì lập tức giá đất đó tăng lên đột biến. Sự tăng lên đột biến về giá đất không phải do chủ đang sử dụng (là đất nông nghiệp) tạo nên, cũng không phải do chủ đầu tư dự án được cấp đất tạo nên (nếu chưa có sự đầu tư thêm vào), mà là do quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất của Nhà nước (của có quan thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu).
Việc xác định được giá đất trong cơ chế thị trường loại bỏ được các yếu tố đầu cơ đề làm cơ sở thực hiện các chính sách của Nhà nước là cấn thiết (nhưng không thuộc nội dung của chuyên đề này). Xét từ giác độ của đại diện chủ sở hữu, điều quan trọng là xác định rõ quan điểm định hướng, nội dung đền bù và mức đền bù như thế nào là thỏa đáng, công bằng, xét cả về phương diện kinh tế, xã hội, sinh kế, môi trường sinh thái theo quan điểm phát triển bền vững.
Vấn đề quan trọng đặt ra là, việc đền bù không thể chỉ thiên về mặt kinh tế – giá trị đất đang sử dụng (mà nếu đền bù tối đa theo giá đất nông nghiệp cũng rất thấp), mà phải tính tới toàn diện các mặt về phát triển kinh tế – xã hội liên quan.
Ở đây cần một “đạo lý” mới về chính sách đền bù, có nghĩa là đền bù phải đảm bảo cuộc sống, mức sống mọi mặt ít nhất không thấp hơn mức sống hiện tại của người bị thu hồi đất trong một số năm cho đến khi cuộc sống của họ đã được ổn định,cùng với đó phải có chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp, tạo công ăn việc làm ổn định cho người bị thu hồi đất.
Tuyệt đại đa số người dân không ai muốn xáo chộn chỗ ở, cuộc sống, nhất là thấy khó khăn hơn khi bị thu hồi đất. Trên thực tế có rất nhiều khoản chi phí lớn phát sinh sau khi bị thu hồi đất phải chuyển đổi chỗ ở và sinh kế không nằm trong danh mục được bồi thường. Chính sách đền bù mang bản chất xã hội tốt đẹp không thể không tính đến các yếu tố nêu trên.
Nhưng rất tiếc ở nhiều nơi thực hiện đền bù chỉ cho những gì “nhìn thấy được” như đất đai (giá rẻ), nhà cửa, cây cối…theo phương thức “một lần cho xong” cho hết trách nhiệm, không quan tâm gì đến cuộc sống lâu dài đầy lo âu trắc trở của họ.
Rõ ràng, Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu phải có quan điểm phù hợp và hệ thống chính sách đồng bộ chăm lo đảm bảo cuộc sống về mọi mặt tốt hơn và việc làm ổn định cho những người bị thu hồi đất, đây không chỉ là vấn đề tiền đền bù, vấn đề kinh tế, mà còn là vấn đề chính trị – xã hội.
Cần nghiên cứu hình thành các quỹ đền bù và hỗ trợ của Trung ương và của các địa phương bằng một phần từ nguồn kinh phí của Nhà nước và phần lớn kinh phí từ đấu thầu quyền sử dụng đất, cho thuê đất, để thực hiện đền bù, hỗ trợ có sự điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng cho các trường hợp thu hồi đất cho các mục đích khác nhau.
iii). Phải xác định rõ, công khai, minh bạch mục đích thu hồi đất và giao đất; xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ, trách nhiệm giải trình của tổ chức (người) đại diện chủ sở hữu ra quyết định thu hồi đất và giao đất.
Quyền thu hồi đất và giao đất là những quyền lớn và quan trọng của đại diện chủ sở hữu, liên quan đến quyền, nghĩa vụ và lợi ích của cả quốc gia, Nhà nước, cộng đồng dân cư và các chủ thể bị thu hồi đất và được giao đất. Để việc thực hiện các quyền này thực sự có hiệu quả, đúng đắn, không bị lạm dụng, tiêu cực, thì cần phải nghiên cứu quy định rõ một số nội dung sau :
– Phân loại rõ, có cơ sở khoa học các loại đất (trong đó có các loại đất chưa sử dụng), vì đây là cơ sở để quy định các cơ chế chính sách giao và thu hồi đất phù hợp với từng loại đất, từng loại chủ thể được giao và thu hồi đất.
– Xác định rõ nội hàm khái niệm thu hồi đất và quy định rõ mục đích thu hồi đất và giao đất đối với từng loại đất mà Nhà nước trực tiệp ra quyết định thu hồi (và giao sau đó).
– Phân loại và quy định rõ các loại mục đích và đất thu hồi có tính bất khả kháng (ví dụ như đất đích thực cho mục đích quốc phòng, an ninh, đất cho các trục giao thông quốc gia…tại những địa điểm xác định); và các mục đích và đất thu hồi có thể điều chỉnh ở các nơi khác nhau, cần thông qua thảo luận và thỏa thuận giữa các bên liên quan trước khi quyết định (đất thu hồi cho các dự án kinh tế – xã hội phần lớn sẽ nằm ở loại này). Trên cơ sở đó ban hành các chế tài và quy trình cho phù hợp.
– Quy định rõ, công khai, minh bạch quyền, trách nhiệm nghĩa vụ của những tổ chức (người) nhà nước có thẩm quyền quyết định việc thu hồi đất và giao đất.
Những quy định trên nhằm đảm bảo cho các cơ quan nhà nước thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu một cách thực chất đối với việc việc thu hồi đất, giao đất đúng mục đích, đúng quy định của pháp luật, có hiệu quả cả về kinh tế và xã hội; có trách nhiệm rõ ràng, tránh tình trạng thu hồi đất và giao đất tràn lan, không đúng mục đích, không đúng đối tượng, để “treo” không triển khai sử dụng như ở nhiều nơi hiện nay.
Những chế định trong Luật, cũng như trong thực tiễn cho thấy các quyền của đại diện chủ sở hữu là rất lớn và rất quan trọng, liên quan trực tiếp đến việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất.
Để các quyền này được thực hiện có hiệu lực và hiệu quả, khắc phục tình trạng lạm quyền, thiếu trách nhiệm, tiêu cực, cần từ thực tiễn khách quan nghiên cứu chế định rõ hơn nội hàm các quyền này, chế định điều kiện thực hiện các quyền này đối với các loại đất và đối với từng chủ thể. Đặc biệt là phải chế định rõ quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm (cả về chính trị, hành chính, kinh tế và pháp lý) của những tổ chức (người) được giao thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu.
2.6. Hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước về đất đai trên cơ sở phân định rõ vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước thực hiện chức năng “quản lý Nhà nước” về đất đai, tách biệt với việc thực hiện chức năng “Đại diện chủ sở hữu”
Đây là vấn đề rất quan trọng, nếu không phân định và chế định rõ sẽ rất dễ lẫn lộn trong thực hiện các chức năng của nhà nước về quyền của đại diện chủ sở hữu và quyền quản lý Nhà nước về đất đai, trong thực hiện các chính sách và cơ chế quản lý đất đai, trong việc thực hiện trách nhiệm giải trình trước nhân dân và xã hội. Chức năng “đại diện chủ sở hữu” là chức năng do nhân dân (chủ sở hữu) ủy quyền, còn chức năng “thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai” là chức năng của Nhà nước pháp quyền.
Trong Luật Đất đai, tại Điều 13 chế định quyền của đại diện chủ sở hữu (với 8 nội dung), Điều 22 chế định các nội dung quản lý nhà nước về đất đai (với 15 nội dung). Tuy nhiên, lại chưa chế định thật rõ và tách biệt các cơ quan nhà nước nào thực hiện hai loại chức năng này.
Quyền quản lý nhà nước về đất đai được chế định cho tới công chức địa chính ở xã, phường, thị trấn; trong khi đó quyền đại diện chủ sở hữu và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu đối với chủ sở hữu “Toàn dân” lại chưa được chế định rõ là cơ quan nào ở từng cấp.
Hơn nữa, vẫn còn tình trạng chưa phân định rõ và chế định thật rõ hai chức năng này. Ví dụ, quyền giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất, sang nhượng đất… là quyền của chủ thể sở hữu (đại diện chủ sở hữu), chủ thể sử dụng đất; còn việc quản lý các quá trình thực hiện các quyền trên trên theo luật định là thuộc quyền quản lý nhà nước.
Nhưng việc cùng một cơ quan nhà nước thực hiện cả hai chức năng đại diện chủ sở hữu và quản lý nhà nước, lẫn lộn quyền của đại diện chủ sở hữu với quyền quản lý Nhà nước, dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền, tùy tiện, thiếu sự kiểm soát.
Trên thực tế, việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai đã có những tiến bộ quan trọng; tuy nhiên, còn bộc lộ nhiều yếu kém và bất cập. Biểu hiện tập trung rõ nhất là tình trạng quản lý đất đai lỏng lẻo, nhiều sơ hở, dẫn đến sử dụng đất đai lãng phí, kén hiệu quả, sai phạm trên diện rộng, nhiều tiêu cực, tham nhũng …diễn ra ở hầu khắp các địa phương kéo dài trong nhiều năm[5].
Tại một số địa phương, tình trạng, từ việc chính quyền cấp xã, thậm chí cấp thôn, hợp tác xã tự ý cấp đất, cho thuê đất trái thẩm quyền, đến các Tập đoàn, các Tổng công ty lớn của nhà nước, rồi các cơ quan nhà nước đều có những sai phạm về quản lý – sử dụng đất đai, để nhiều cá nhân trục lợi, tham nhũng, đã nói lên những sơ hở, chưa hoàn thiện trong thể chế quản lý nhà nước về đất đai.
Mà một trong những nguyên nhân chủ yếu là không phân định rõ cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu với cơ quan thực hiện quản lý nhà nước về đất đai; có những nội dung quy định chưa phù hợp về quyền của các cơ quan nhà nước, thẩm quyền về quản lý đất đai rất lớn nhưng trách nhiệm của các tổ chức và cá nhân được giao lại không tương xứng, còn chung chung, không đủ cụ thể; cơ chế quản lý các loại đất chưa đủ rõ ràng, chặt chẽ; phân cấp quản lý đất đai chưa hợp lý; cơ chế và quy trình quản lý còn nhiều bất cập; kỷ cương không nghiêm; thiếu cơ chế kiểm tra giám sát có hiệu quả đối với các cơ quan nhà nước thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai.
Thực trạng đó đòi hỏi phải tổng kết sâu sắc thực tiễn, nghiên cứu đồng bộ các nội dung liên quan, để có cơ sở đổi mới và hoàn thiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai; nghiên cứu quy định đảm bảo sự tách biệt và độc lập tương đối giữa cơ chế thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và cơ chế thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai trong hệ thống nhà nước. Đồng thời rất cần thiết phải chế định cơ chế kiểm tra, kiểm soát việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nước về đất đai. Hoàn hiện cơ chế, hệ thống tổ chức và các chính sách quản lý nhà nước về đất đai, đảm bảo sự công khai, minh bạch, hiệu lực và hiệu quả.
Trên cơ sở tách biệt rõ hơn cơ quan thực hiện quản lý nhà nước về đất đai với cơ quan nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sơ hữu, tiếp tục hoàn thiện quyền và trách nhiệm của Nhà nước về quản lý nhà nước đối với đất đai về 5 nội dung chủ yếu sau:
Chế định rõ khung pháp lý về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước; chế định rõ quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của các chủ thể sử dụng đất; chế định rõ khung pháp lý và cơ chế vận động của quan hệ đất đai, của các quyền về đất đai trong kinh tế thị trường, trong xã hội; chế định rõ cơ chế điều tiết lợi ích về đất đai giữa các chủ thể; chế định rõ cơ chế kiểm soát việc thực thi pháp luật và các chính sách về đất đai, việc thực thi các quyền và nghĩa vụ của tất cả các chủ thể liên quan đến đất đai, đặc biệt là quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể sử dụng đất, xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai.
Theo định hướng này, trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, tổ chức (đơn vị) nhà nước thực hiện chức năng “đại diện chủ sở hữu” với chức năng, nhiệm vụ, tổ chức (đơn vị) nhà nước thực hiện chức năng “quản lý nhà nước về đất đai” ở tất cả các cấp, để hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai.
Đổi mới và hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai trong giai đoạn mới cần đặt trong bối cảnh đất nước đẩy mạnh phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ở trình độ cao hơn; đẩy mạnh quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, chuyển đổi mô hình tăng trường – phát triển theo chiều sâu, dựa chủ yếu vào khoa học – công nghệ và đổi mới sáng tạo, nhất là Cách mạng công nghiệp lần thứ tư.
Đồng thời đất nước cũng đứng trước thách thức rất gay gắt về tác động của biến đổi khí hậu, ô nhiễm môi trường, suy thoái hệ sinh thái. Điều đó đòi hỏi phải có cách tiếp cận mới về quản lý đất đai, sử dụng đất đai, để có thể phát huy cao nhất, hiệu quả nhất nguồn lực đất đai không thể thay thế của đất nước, đảm bảo cho đất nước phát triển nhanh – bền vững. Quàn lý nhà nước về đất đai cần được hoàn thiện và nâng lên ở một tầm cao mới, với những định hướng chủ yếu sau:
1.i) – Khẩn trương tổng kết thực tiễn gắn với nghiên cứu cơ sở lý luận để xây dựng Luật Đất đai mới, đồng bộ hóa với các luật liên quan khác, đáp ứng với yêu cầu phát triển của đất nước trong giai đoạn mới, làm cơ sở cho việc hoàn thiện các chế định pháp lý về vai trò “thống nhất quản lý nhà nước về đất đai” một cách công khai, minh bạch, hiệu lực, hiệu quả.
2.ii) – Hoàn thiện đồng bộ và cụ thể hóa đầy đủ các quyền của người sử dụng đất, đồng bộ hóa với các luật liên quan khác (như Bộ luật Dân sự…), trong đó chế định rõ quyền sử dụng đất là một dạng tài sản và hàng hóa đặc biệt, trên cơ sở đó hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý của nhà nước, đảm bảo cho các quyền và lợi ích của người sử dụng đất được bảo vệ, phát huy có hiệu quả trong tổng thể quyền và lợi ích của Quốc gia – Dân tộc.
3.iii) – Cần đảm bảo nhất quán quan điểm “thống nhất quản lý nhà nước về đất đai” từ Trung ương xuống cơ sở, từ Chính phủ (mà Bộ Tài nguyên và Môi trường được giao chuyên trách thống nhất quản lý nhà nước về đất đai) đến chính quyền các cấp. Các Bộ, ngành trung ương khác (và các cấp phía dưới) chỉ là các hộ quản lý sử dụng đất đai theo quy định của luật pháp đối với từng loại đất giao cho từng chủ thể.
4.iv) – Trên nguyên tắc đảm bảo sự thống nhất quản lý nhà nước về đất đai, tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý nhà nước về đất đai từ trung ương xuống cơ sở đối với từng loại đất. Một mặt, đảm bảo cho việc thực hiện các chức năng quan trọng về quản lý kinh tế – xã hội của Nhà nước (trong đó có quản lý nhà nước về đất đai) ngày càng cần được “tích hợp” lên các cấp cao hiệu lực, hiệu quả cao hơn; gắn liền với quá trình phát triển kinh tế số, xã hội số và chính phủ số.
Mặt khác, phải đáp ứng phát huy cao tính sáng tạo, tính tự chủ, tự quản, tự chịu trách nhiệm của từng cấp trong việc quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, trong đó có nguồn lực quan trọng là đất đai, đối với sự phát triển. Những yêu cầu trên đòi hỏi phải nghiên cứu kỹ lưỡng sự phân công, phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai theo quan điểm rõ trách nhiệm, rõ thẩm quyền, đảm bảo hiệu quả, công bằng, bình đẳng, phát triển bền vững.
5.v) – Hoàn thiện, cụ thể hóa, thể chế hóa đầy đủ hơn, rõ hơn, công khai, minh bạch các nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn, trách nhiệm giải trình của từng cấp, từng đơn vị, từng cá nhân, nhất là những người đứng đầu được giao chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai.
6.vi) – Hoàn thiện đồng bộ các công cụ quản lý nhà nước về quản lý đất đai (công cụ kinh tế, công cụ pháp lý, công cụ hành chính, nhất là các công cụ thuế, tòa án giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện về đất đai), đặc biệt là hoàn thiện đồng bộ thể chế thị trường về đất đai, để đảm bảo quản lý, điều tiết có hiệu quả quan hệ đất đai vận động trong kinh tế thị trường.
7.vii) – Hoàn thiện thể chế, thiết chế, cơ chế để kiểm soát có hiệu quả quyền lực nhà nước trong việc thực thi pháp luật và chính sách đất đai đối với các cơ quan và công chức nhà nước liên quan trong cả hệ thống lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chế định cơ chế định kỳ các cơ quan nhà nước báo cáo trước chủ thể sở hữu đất đai tương ứng (nhân dân) về kết quả thực hiện chức năng “đại diện chủ sở hữu” và chức năng quản lý nhà nước về đất đai.
8.viii) – Triển khai phân loại đất đai quốc gia một cách khoa học theo quan điểm phát triển bền vững, quan điểm an ninh lương thực – anh ninh thực phẩm quốc gia, quan điểm an ninh môi trường – an ninh sinh thái, công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hoá (nhất là đối với trung và dài hạn), trên cơ sở đó xây dựng chiến lược quản lý, bảo vệ, chuyển đổi mục đích sử dụng, sử dụng có hiệu quả cao – bền vững các loại đất đáp ứng với chiến lược phát triển quốc gia trong từng giai đoạn. Đồng thời, khẩn trương triển khai xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia, để phục vụ đắc lực cho công tác số hóa quản lý đất đai, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kịp thời, hiệu quả; công khai hóa thông tin về đất đai.
2.7. Chế định rõvai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và thể chế quản lý của Nhà nước (các cơ quan Nhà nước, và rộng hơn là các tổ chức trong hệ thống chính trị) với tư cách là một chủ thể sử dụng đất.
Hiện nay, các cơ, đơn vị nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập, các doanh nghiệp nhà nước và các đơn vị của cả hệ thống chính trị đang quản lý – sử dụng một số lượng rất lớn diện tích đất đai và các loại bất động sản gắn liền với đất. Bên cạnh những đơn vị quản lý – sử dụng có hiệu quả, thì có rất nhiều đơn vị quản lý, sử dụng không tốt, không có hiệu quả, thậm chí có tình trạng để lãng phí, sử dụng sai mục đích, tiêu cực, tham nhũng nghiên trọng.
Một trong những nguyên nhân cơ bản là đây là những chủ thể sử dụng đất “đặc biệt” gắn liền với quyền lực nhà nước, sử dụng nguồn lực của nhà nước, do những người trong biên chế nhà nước (ăn lương nhà nước) chịu trách nhiệm quản lý – sử dụng. Nhưng cho đến nay, chưa chế định thật rõ, đầy đủ, phù hợp thể chế quản lý; chưa chế định được rõ quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích và trách nhiệm giải trình của các chủ thể sử dụng đất và các chủ thể liên quan[6].
Trước hết, cần phải nhận thức rõ và chế định cụ thể vai trò, chức năng của Nhà nước (các tổ chức, đơn vị nhà nước) với tư cách là một chủ thể sử dụng đất, không được lẫn lộn với vai trò, chức năng là “đại diện chủ sở hữu” và vai trò, chức năng “thống nhất quản lý nhà nước về đất đai”.
Trong chế độ “đất đai thuộc sở hữu toàn dân”, cần xác định các đơn vị nhà nước và đơn vị trong hệ thống chính trị là một chủ thể quản lý – sử dụng đất rất quan trọng, song phải đảm bảo sự tuân thủ các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ, lợi ích và việc thực hiện cơ chế, chính sách đất đai bình đẳng với các chủ thể sử dụng đất khác. Trên thực tế có sự lẫn lộn vai trò, quyền hạn, nhiệm vụ của Nhà nước (đơn vị nhà nước) với chức năng là “đại diện chủ sở hữu” với chức năng “thống nhất quản lý nhà nước về đất đai” và với chức năng là một chủ thể sử dụng đất.
Chính vì vậy mà có rất nhiều sơ hở, bất cập, có sự lạm quyền trong quản lý và sử dụng các loại đất này, dẫn đến sử dụng kém hiệu quả, thất thoát, nảy sinh nhiều tiêu cực, thậm chí tham nhũng nghiêm trọng[7]. Giải pháp cơ bản để khắc phục tình trạng này là chế định rõ, đồng bộ vai trò, trách nhiệm, quyền hạn, nghĩa vụ, lợi ích, trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước (các đơn vị quản lý và sử dụng đất) với tư cách là một chủ thể sử dụng đất, không được lẫn lộn với vai trò, chức năng là “đại diện chủ sở hữu” và vai trò, chức năng “thống nhất quản lý nhà nước về đất đai”.
Cần hoàn thiện đồng bộ thể chế, cơ chế, chính sách quản lý loại đất này; tiền tệ hóa (vốn hóa) toàn bộ tài sản đất, nhà do các cơ quan đơn vị nhà nước (và trong cả hệ thống chính trị) sử dụng đúng với giá thị trường thực tế tại thời thời điểm được giao và định kỳ thẩm định đánh giá lại trong quá trình sử dụng.
Quy định rõ, công khai, minh bạch mục đích sử dụng đối với từng loại đất, nhà; việc thay đổi diện tích và mục đích sử dụng phải có quyết định của cơ quan quản lý có thẩm quyền.
Chế định rõ các chế tài về pháp lý, kinh tế, hành chính đối với các đơn vị và cá nhân, nhất là những người đứng đầu vi phạm các quy định về sử dụng đất nhà được giao, sử dụng không hiệu quả, lãng phí, làm thất thoát tài sản, tham nhũng, tiêu cực.
Đồng thời, cần khẩn trương hoàn thiện hệ thống các cơ quan nhà nước quản lý tài sản công gắn với hoàn thiện đồng bộ thể chế, cơ chế quản lý tài sản công (trong đó có đất và nhà do các cơ quan, đơn vị trong hệ thống hệ thống chính trị được giao sử dụng) ở tất cả các cấp, các ngành; chế định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các các cơ quan, đơn vị nhà nước, nhất là người đứng đầu được giao quản lý nhà nước đối với các loại đất và bất động sản này.
PGS.TS Trần Quốc Toản,
Chuyên gia cao cấp, nguyên Ủy viên Hội đồng Lý luận Trung ương; Nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ
Chú giải :
[1] Khái niệm “sở hữu toàn dân” được chế định trước hết trong Hiến pháp của Liên Xô (trước đây) để chỉ trong “chủ nghĩa xã hội phát triển” ở Liên xô khi đó chỉ còn một chế độ – hình thức sở hữu tư liệu sản xuất xã hội là “sở hữu toàn dân” do Nhà nước thực hiện (mà cho đến nay đã thấy đó là sự duy ý chí, không phù hợp với thực tiễn và trình độ phát triển).
[1] (1) – Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; (2) – Quyết định mục đích sử dụng đất; (3) – Quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; (4). Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất; (5) – Quyết định giá đất ; (6) – Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; (7) – Quyết định chính sách tài chính về đất đai; (8) – Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
[2] Ví dụ về “quyền quy hoạch” đất, có thể khái quát thành bốn khâu chính là: khâu xây dựng quy hoạch; khâu phê duyệt quy hoạch; khâu thực hiện quy hoạch; khâu kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch. Các khâu phê duyệt quy hoạch và khâu kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch cần phải được giao cho chủ thể nhà nước thực hiện chức năng “đại diện chủ sở hữu”; còn khâu khâu xây dựng quy hoạch và khâu thực hiện quy hoạch cần giao cho chủ thể nhà nước thực hiện chức năng “quản lý nhà nước” về đất đai.
[3] Theo VOV Giao thông thứ năm, 26/11/2020, 13:34 (GMT+7), TP.HCM quyết định thu hồi 180 dự án (theo kết quả rà soát hơn 2.800 dự án đã đưa vào kế hoạch sử dụng đất từ năm 2015 đến năm 2018), ngoài 180 dự án, còn rất nhiều dự án khác chậm tiến độ kéo dài hàng chục năm. UBND TP.HCM đã có công văn khẩn gửi các Sở Tài nguyên môi trường, Quy hoạch Kiến trúc, Xây dựng và các quận, huyện, yêu cầu hủy bỏ 108 dự án với gần 500 ha đất do không triển khai theo phương án đã được duyệt. Ở Hà Nội và các tỉnh khác đề có tình trạng tương tự.
[4] Như thu hồi đất nông nghiệp của nông dân đền bù với giá rất thấp để cấp cho các doanh nghiệp kinh doanh nhà ở. Chỉ cần được cấp phép là giá đất đó đã tăng lên hàng trăm lần, doanh nghiệp chỉ cần “chia lô bán nền”, vốn phải bỏ ra rất ít, chủ yếu để “chạy” được dự án; rất nhiều tiêu cực nảy sinh từ đây.
[5] Trong giai đoạn từ năm 2015 – 2018, ngành Tài nguyên và môi trường đã tiến hành hơn 2.300 cuộc thanh tra, kiểm tra, qua đó, đã phát hiện kiến nghị xử lý thu hồi diện tích 22.362 ha đất; riêng Hà Nội, qua thanh tra, kiểm tra tại 30 quận, huyện, thị xã cho đến tháng 12/2019, các đoàn thanh tra liên ngành của thành phố Hà Nội đã phát hiện hơn 62.600 trường hợp vi phạm trên đất nông nghiệp, đất nông nghiệp công ích, “đất công” với tổng diện tích gần 1.900ha, trong đó, 52.338 trường hợp tồn tại từ trước năm 2014.
[6] Trong Luật Đất đai 2013, Chương 11 về “QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT”, không có điều nào chế định rõ, đày đủ, đồng bộ quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích và trách nhiệm giải trình của các chủ thể sử dụng đất này và các chủ thể liên quan.
[7] Theo báo cáo Kết luận của Thanh tra Chính phủ số 757/KL-TTCP, ngày 13/5/2021, về công tác quản lý nhà nước và thực hiện pháp luật trong quy hoạch, quản lý xây dựng, đất đai, môi trường đối với khu công nghiệp, khu đô thị; việc chuyền đổi nhà, đất công tại thành phố Hồ Chí Minh, cho thấy tình trạng khá phổ biến là nhà đất công, dự án bất động sản được giao không qua đấu giá, xây dựng sai quy hoạch, tự ý cho thuê đất, nhà sai quy định, thu lợi bất hợp pháp, gây thất thoát tài sản nhà nước; các khu công nghiệp tự ý thay đổi quy hoạch, sử dụng sai mục đích hoặc để không, hoặc chậm giải phóng mặt bằng, gây lãng phí tài nguyên đất (ví dụ, theo Ban Quản lý các khu công nghiệp, khu chế xuất Tp. HCM, hầu hết các KCN thực hiện giải phóng mặt bằng chậm với tổng diện tích chưa được giải phóng mặt bằng lên tới 160 ha, điển hình như KCN Vĩnh Lộc được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt từ năm 1997 với tổng diện tích 207 ha, nhưng sau hơn 20 năm vẫn chưa giải phóng mặt bằng xong). Những sai phạm trong quản lý cũng như sử dụng đất đai ở thành phố Hồ Chí Minh đến mức Thanh tra Chính phủ kiến nghị Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo UBND Tp. Hồ Chí Minh xử tập thể, cá nhân liên quan, kể cả xử lý hình sự. Tình trạng này cũng diễn ra nghiêm trọng ở nhiều địa phương khác, đã phải xử lý hình sự nhiều vụ án lớn.
Tài liệu tham khảo :
1.Đổi mới quan hệ sở hữu đất đai – Lý luận và thực tiễn; Chủ biên – PGS.TS Trần Quốc Toản, NXB Chính trị quốc gia. Hà Nội, 2013.
2.Đổi mới và hoàn thiện thể chế phát triển nông nghiệp trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế; Báo cáo trình Trung ương; Chủ trì – Trần Quốc Toản, và các cộng sự; Hà Nội 2013
3.Về tiếp tục hoàn thiện chế độ sở hữu đất đai và cấu trúc quan hệ sở hữu đất đai; PGS.TS Trần Quốc Toản, Báo cáo chuyên đề, Hội đồng Lý luận Trung ương, 2020
4.20 điểm bất cập trong thi hành Luật Đất đai 2013; Hải Quan Online – 08/06/2015
5.Hàng loạt nhà đất công tại TP HCM bị lãng phí; VnExpress, Thứ tư, 25/4/2018
6.’Đồ đệ, hậu duệ’ thâu tóm đất công; Thanh niên, Vũ Hân, 26/05/2018
7.Có dấu hiệu doanh nghiệp ‘ôm’ đất vàng là ‘sân sau’ của quan chức; Anh Vũ, Thanh niên, 11:53 – 25/05/2018
8.Chỉ định thầu, bán đất công giá rẻ ở TP.HCM gây thất thoát tài sản; Huy Thịnh, TPO -27/05/2018
9.Nóng chuyện lãng phí đất công ; Đình Sơn, Thanh niên, 20/04/2018
10.Nhức nhối lãng phí nhà, đất công tại TP.HCM; Việt Hoa, PL – Thứ Hai, ngày 14/5/2018
