Toàn bộ chu trình của một dự án quản lý chất thải được chia thành bốn giai đoạn theo ba mốc quan trọng: Đấu thầu PPP, phê duyệt tài chính và vận hành thương mại.
Về kinh nghiệm trong quản lý chất thải và các dự án năng lượng từ chất thải, ngày 25/5/2022, Tạp chí Môi trường và Đô thị Việt Nam đã giới thiệu bài viết thứ nhất về “Chiến lược quản lý chất thải rắn ở Indonesia“. Dưới đây, chúng tôi trân trọng gửi tới bạn đọc bài viết thứ hai phân tích về “Chu kỳ sống của dự án quản lý rác thải“.
Phương pháp tiếp cận dự án và dòng thời gian
Vòng đời của một dự án quản lý chất thải hay Biến chất thải thành năng lượng (WtE) điển hình trong cơ chế đối tác công tư (PPP) được trình bày trong Hình 3. Cơ chế PPP là sự sắp xếp giữa các tổ chức nhà nước và tư nhân để cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng, nhưng quan trọng hơn là một phương tiện để mở rộng hoặc tận dụng nguồn vốn ngân sách nhằm đạt kết quả cao nhất. Mô hình PPP được coi là rất phù hợp cho việc phát triển cơ sở hạ tầng ở Indonesia.
Toàn bộ chu trình được chia thành bốn giai đoạn theo ba mốc quan trọng: Đấu thầu PPP, phê duyệt tài chính và vận hành thương mại. Mỗi giai đoạn có một chương trình nghị sự cụ thể và sẽ được chủ trì bởi các bên liên quan khác nhau.
Trước khi đấu thầu PPP, bên liên quan hàng đầu là chính quyền địa phương sẽ thực hiện một loạt các công việc chuẩn bị để tiến hành đấu thầu PPP, thực hiện đánh giá đấu thầu và lựa chọn đối tác tư nhân cho thỏa thuận PPP.
Sau khi ký kết thỏa thuận PPP, trách nhiệm chính của việc phát triển dự án sẽ chuyển sang đối tác tư nhân, đơn vị sẽ tiếp tục phát triển dự án trong các nhiệm vụ chi tiết, như tiến hành đấu thầu cho các nhà thầu chính, đảm bảo cho các thỏa thuận tài chính. Phê duyệt tài chính là một cột mốc xác định tất cả các khuôn khổ thể chế, các chính sách, các tổ chức, công nghệ và nguồn vốn được áp dụng cho việc thực hiện dự án.
Sau quá trình Phê duyệt tài chính, cổ đông chính và các nhà thầu chính sẽ làm việc cùng nhau để chuẩn bị các cơ sở vật chất cần thiết cho các hoạt động thương mại.
Từ thời điểm hoạt động thương mại, trách nhiệm chính sẽ chuyển sang nhà điều hành, có thể là Bên thứ ba (Nhà thầu vận hành và bảo dưỡng). Mục tiêu hoạt động sẽ là theo dõi thường xuyên hiệu suất và bảo trì cơ sở vật chất cho đến khi kết thúc thời hạn Hợp đồng PPP. Có thể mất từ hai đến sáu năm để hoàn thành ba giai đoạn đầu tiên cho một Dự án Biến chất thải thành năng lượng điển hình tùy thuộc vào quy mô và mức độ phức tạp của dự án. Hợp đồng PPP về xử lý chất thải thường kéo dài 20-25 năm hoạt động.
Các nguyên tắc đầu tư cơ sở hạ tầng khác nhau có thể được áp dụng trong toàn bộ vòng đời của dự án. Ví dụ, G20 đã phát triển một khuôn khổ chiến lược chung nhằm thúc đẩy đầu tư cơ sở hạ tầng chất lượng, giúp hiểu được các tiêu chí quyết định từ quan điểm của các nhà đầu tư. Các cơ quan phát triển quốc tế khác, chẳng hạn như Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD)/Ủy ban Hỗ trợ Phát triển và Hợp tác Kinh tế (DAC), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Liên hợp quốc (UN) và các cơ quan phát triển song phương đã xây dựng các hướng dẫn về quản lý vòng đời dự án và chuẩn bị dự án.
Phát triển giai đoạn đầu và đấu thầu PPP
Mục tiêu của giai đoạn đầu là khởi tạo ý tưởng dự án, trình cơ quan nhà nước phê duyệt, thu hút sự quan tâm của các nhà tài trợ tư nhân và quốc tế, thiết lập cấu trúc cho thỏa thuận PPP và đạt được thỏa thuận với đối tác tư nhân để hình thành Nhà phát triển chung để cùng phát triển. Để đạt được những mục tiêu này, có nhiều hạng mục cần chuẩn bị.
Đối với các dự án cơ sở hạ tầng, thông thường sẽ tiến hành nghiên cứu tiền khả thi và/hoặc nghiên cứu khả thi chi tiết hơn. Nghiên cứu khả thi có thể bao gồm lập thiết kế chi tiết và dự toán chi phí. Báo cáo tiền khả thi và khả thi sẽ là cơ sở để chính quyền địa phương và trung ương quyết định việc phát triển dự án và quy mô đầu tư.
Một số nhà tài trợ tiềm năng, là các Bộ hoặc các nhà tài trợ quốc tế, có thể có sẵn nguồn vốn hỗ trợ kỹ thuật/tư vấn để thực hiện ở phạm vi sâu hơn và lập dự án. Hầu hết các nhà tài trợ có yêu cầu tiến hành thẩm định lần cuối các tài liệu dự án trước khi trình lên hội đồng quản trị của họ hoặc các cơ quan có thẩm quyền để phê duyệt lần cuối. Nguồn tài trợ từ các nhà tài trợ thường yêu cầu một thỏa thuận chính thức giữa nhà tài trợ và bộ liên quan. Nó có thể là một thỏa thuận với Bộ Tài chính nếu đó là một hiệp định cho vay, hoặc với một bộ ngành cụ thể nếu nó là viện trợ không hoàn lại. Các dự án quốc tế thường được điều phối bởi các bộ phận hợp tác quốc tế trong các Bộ.
Sau khi được phê duyệt, chính quyền địa phương sẽ bắt đầu triển khai đấu thầu theo hình thức PPP. Trong Hình 4, Chính quyền có trách nhiệm cung cấp dữ liệu về rác thải và địa điểm, quyết định công nghệ (hoặc công nghệ mở), chuẩn bị dự thảo Thỏa thuận hợp tác và tạo môi trường pháp lý hỗ trợ để thu hút các nhà thầu và các nhà phát triển.
Tính khả dụng của rác thải và địa điểm tập kết
Chính quyền địa phương và các thành phố thường là chủ sở hữu chất thải, do đó họ có quyền quản lý chất thải trong quá trình đưa đến cơ sở xử lý thích hợp. Họ cũng sẽ có thông tin về số lượng, đặc điểm cũng như vị trí của nguồn thải. Bước đầu tiên này cũng cung cấp thông tin cơ bản để phân tích cách thức thực hiện tối ưu hệ thống phân cấp chất thải – liệu chất thải có còn tiềm năng được giảm thiểu, tái sử dụng hay không, v.v..
Việc thu thập và phân tích dữ liệu là rất quan trọng đối với bất kỳ dự án cơ sở hạ tầng trung bình và lớn, hoặc ít nhất là đối với các dự án về chất thải và WtE. Việc thiếu dữ liệu cơ bản và đáng tin cậy về chất thải sẽ là một thách thức lớn, điều này làm tăng thêm khó khăn trong việc lập kế hoạch và thực hiện các dịch vụ, đầu tư và thu hồi chi phí một cách thỏa đáng. Thông thường, dữ liệu về phát sinh chất thải không dựa trên bằng chứng và đo lường thực tế, mà dựa trên ước tính theo nguyên tắc lý thuyết. Dữ liệu về chất thải có thể đã lỗi thời hoặc trong một số trường hợp là không tồn tại. Chính quyền địa phương có trách nhiệm cung cấp dữ liệu về chất thải về số lượng, chất lượng và khoảng cách đến địa điểm tiềm năng.
Nhân khẩu học, đô thị hóa, lối sống, mô hình tiêu dùng và dòng chất thải thay đổi nhanh chóng và liên tục. Tuy nhiên, chất thải cần được cung cấp cho cơ sở với một mức độ đảm bảo nhất định (về số lượng, tiềm năng cũng như chất lượng) để làm cơ sở đảm bảo sự ổn định dự án về mặt tài chính.
Dữ liệu về chất thải sẽ là cơ sở cho Thỏa thuận cung cấp chất thải (WSA). Đây là một trong những nội dung quan trọng của Thỏa thuận hợp tác giữa chính quyền địa phương và SPC và do đó là một trong những điều kiện tiên quyết của đấu thầu PPP. Địa điểm tạm thời cho dự án do Chính quyền địa phương. Thông thường, khi chính phủ không cung cấp địa điểm cho dự án, đối tác tư nhân cần sở hữu hoặc mua một mảnh đất. Việc thu hồi đất tốn nhiều thời gian và tiền bạc, làm tăng rủi ro cho việc phát triển dự án. Điều này sẽ hạn chế số lượng nhà thầu và lợi ích của họ tham gia đấu thầu. Việc giao và thu hồi đất thường cần được chính quyền địa phương đặc biệt quan tâm trong giai đoạn đầu của quá trình chuẩn bị dự án.
Công nghệ
Các phương án công nghệ thường được xem xét trong nghiên cứu tiền khả thi và khả thi. Công nghệ được sử dụng dù là cố định hay công nghệ mở, sẽ được đưa vào Điều khoản tham chiếu của hồ sơ mời thầu PPP. So sánh ngắn gọn về các công nghệ, đầu vào của chúng và kết quả đầu ra được tóm tắt trong Bảng 1.
Các tiêu chí chung đánh giá công nghệ bao gồm:
• Hồ sơ theo dõi và độ tin cậy;
• Hiệu suất môi trường;
• Hiệu suất năng lượng;
• Chi phí và khả năng thanh toán; và
• Tính sẵn có và hỗ trợ kỹ thuật từ thị trường trong nước và quốc tế.
“Hướng dẫn của Người ra quyết định về công nghệ quản lý chất thải rắn” do Ngân hàng Thế giới ban hành năm 2018 đã cung cấp một cái nhìn tổng thể về các công nghệ có sẵn, ưu và nhược điểm của chúng và thông tin về chi phí.
Điều cần thiết nhất là phải xem xét tính sẵn có của nguyên liệu và sự sẵn sàng của thị trường bao tiêu khi tiến hành đánh giá công nghệ.
Ví dụ, cả hai quá trình ủ phân và Tiêu hóa kỵ khí (AD) đều yêu cầu chất thải hữu cơ chất lượng cao làm nguyên liệu thô mà không bị nhiễm bẩn. Nguồn nguyên liệu này thường đến từ ngành công nghiệp thực phẩm (nhà hàng, chợ rau) với quy mô nhất định, là những đơn vị sẵn sàng tham gia thỏa thuận cung ứng dài hạn để đảm bảo tính hấp dẫn tài chính của dự án. Chất thải hữu cơ của các hộ gia đình khó có khả năng để bán ra thị trường. Các kế hoạch thu gom và vận chuyển, như đã đề cập trong phần 1.2 cần được đánh giá cùng với nguồn nguyên liệu thải.
Tính sẵn có của thị trường nhánh cũng là một yếu tố quan trọng cần xem xét khi lựa chọn công nghệ. Ví dụ, nhiên liệu có nguồn gốc từ rác thải (RDF) được sản xuất từ quy trình Phục hồi vật chất (MRF) có thể được bán cho các nhà máy xi măng hoặc đốt trong một Nhà máy điện RDF chuyên dụng. Do đó, việc đánh giá về những người bao tiêu tiềm năng đó, ý định của họ, thời gian khả thi của thỏa thuận bao tiêu và giá bán, nên được đưa vào PFS / FS. Thông thường, điều kiện tiên quyết là phải có nguồn nguyên liệu dài hạn, nhất quán và chất lượng đầu ra cũng như số lượng nhất định để xác định khả năng tồn tại của công nghệ và khả năng thị trường của dự án.
Chuẩn bị về quy định
Sách Hướng dẫn Xử lý chất thải thành năng lượng (2015) đã được xuất bản cung cấp danh sách các quy định chi phối chương trình PPP, bao gồm các quy định nêu rõ các khoản bảo lãnh và thuế quan của chính phủ.
Các công ty tư nhân có kinh nghiệm sẽ bày tỏ sự quan tâm đến việc tham gia đấu thầu chỉ khi Phí giới hạn và Biểu phí đầu vào (FiT) được đảm bảo và xác định cụ thể bởi chính quyền địa phương hoặc/và trung ương. Do đó, trong giai đoạn khả thi, chính quyền địa phương sẽ xem xét các chương trình thuế quan khu vực và được các bên liên quan chấp thuận tạm thời với mục đích tăng cường khả năng tài chính, giảm thiểu rủi ro và tạo môi trường đầu tư lành mạnh cho dự án.
Từ ký kết PPP đến Phê duyệt tài chính
Sau khi thỏa thuận PPP được ký kết, trách nhiệm phát triển dự án sẽ chuyển từ các cơ quan chính phủ sang nhà phát triển chung (Công ty phục vụ mục đích đặc biệt – Special Purpose Company, SPC). SPC sẽ phác thảo việc thiết lập tổ chức và sau đó dẫn dắt sự phát triển của các khía cạnh sau:
• Thỏa thuận cung cấp chất thải (WSA);
• Hợp đồng mua bán điện (PPA);
• Đánh giá môi trường;
• Các Hiệp định Tài trợ và Cho vay;
• Mua sắm dự án; và
• Đánh giá đấu thầu và ký kết
Thiết lập tổ chức
WSA sẽ được ký giữa SPC và chủ sở hữu chất thải công cộng (thường là chính quyền địa phương hoặc cơ quan công quyền có tính chất tương tự). Trong WSA, điều quan trọng là chủ sở hữu chất thải phải đảm bảo lượng chất thải đầu vào tối thiểu và nếu có thể, Giá trị gia nhiệt sàn (LHV) tối thiểu hoặc thành phần tối thiểu của nguồn cung cấp chất thải. WSA có thể là một phần của Thỏa thuận hợp tác giữa SPC và chính quyền địa phương/ chính quyền địa phương.
PPA sẽ được ký giữa SPC và công ty điện lực, thường là công ty lưới điện nhà nước hoặc lưới điện khu vực. FiT, nguồn điện đảm bảo và các chi tiết liên quan đến kết nối sẽ được đưa vào PPA. Hợp đồng PPA có thể được kết hợp hoặc thay thế bằng các thỏa thuận bao tiêu cho các sản phẩm khác, ví dụ như phân trộn, rác tái chế hoặc RDF.
Thông lệ phổ biến đối với SPC là sử dụng các chuyên gia tư vấn độc lập với tư cách là cố vấn của Chủ sở hữu (cố vấn kỹ thuật, tài chính và pháp lý) để phát triển các hợp đồng với nhà thầu xây dựng/nhà điều hành, cũng như các thỏa thuận với nhà đầu tư/bên cho vay.
Phân tích chất thải và các đặc tính
Việc nghiên cứu phân tích chất thải và đặc tính chi tiết (WACS) là cần thiết để biết rõ số lượng và chất lượng chất thải cho bước thiết kế kỹ thuật. Trong một số trường hợp, WACS là điều kiện tiên quyết của các quyết định đầu tư, hồ sơ vay vốn và PPA.
Quản trị Mua sắm
Trước khi SPC bắt đầu việc mua sắm, phải đánh giá chiến lược mua sắm và quyết định mô hình đấu thầu thích hợp. Kế hoạch mua sắm phải cân bằng giữa lợi ích thị trường, chi phí và rủi ro.
Ví dụ: nếu mô hình đa hợp đồng được đề xuất, SPC sẽ chịu trách nhiệm quản lý nhiều hợp đồng, cũng như mối quan hệ giữa các hợp đồng. Việc sắp xếp này có thể dẫn đến rủi ro cho SPC, nhưng có thể giúp tiết kiệm giá trị hợp đồng so với mô hình chìa khóa trao tay. Mô hình nhiều hợp đồng áp dụng cho SPC có chuyên môn sâu rộng, kỹ năng quản lý giao tiếp và năng lực hấp thụ rủi ro.
Mô hình đấu thầu là phần được đánh giá nhiều nhất trong cuộc thảo luận giữa các nhà đầu tư và bên cho vay liên quan đến các thỏa thuận tài chính. Các nhà đầu tư thường quan tâm đến rủi ro tài chính và nợ phải trả liên quan đến các thiết lập mô hình khác nhau.
Khi chiến lược mua sắm được quyết định, tài liệu đấu thầu sẽ được phát triển dựa trên thiết lập hồ sơ dự thầu thường theo các mô hình hợp đồng quốc tế như Sách vàng FIDIC cho các hợp đồng Thiết kế, Xây dựng và Vận hành.
Thông thường, việc tiến hành xây dựng hợp đồng sẽ được thực hiện song song với việc lập mô hình tài chính và cấp vốn. Việc trao hợp đồng sẽ xảy ra cùng thời gian Phê duyệt tài chính.
Tài trợ
Tùy thuộc vào cấu trúc sở hữu, các lựa chọn tài chính có thể bao gồm khoản nợ hoặc bảo lãnh của địa phương, nợ tư nhân hoặc vốn chủ sở hữu.
Trong cơ chế PPP, hình thức sở hữu tư nhân phổ biến hơn vì các cơ sở quản lý chất thải này thường liên quan đến đầu tư với số vốn lớn và có thể là gánh nặng cho ngân sách tài khóa địa phương. Do đó, các nhà tài chính bên ngoài hầu hết đều được hoan nghênh.
Các mô hình tài chính sẽ được thiết lập bởi SPC với sự hỗ trợ của Cố vấn Tài chính và liên tục được cập nhật, cùng với sự thiết lập, xem xét các vấn đề khác (phí giới hạn, FiT, thỏa thuận bao tiêu, hợp đồng) để chứng minh sức khỏe tài chính của dự án và lợi ích tiềm năng.
Các nhà đầu tư và bên cho vay sẽ đánh giá dự án một cách cẩn thận, liên quan đến sự sẵn sàng và rủi ro của tất cả các khía cạnh quan trọng, đặc biệt là các vấn đề cung cấp chất thải, bán điện, mô hình và giá trị hợp đồng, năng lực của nhà thầu và việc thiết lập tổ chức của SPC.
Khi nhà đầu tư và bên cho vay đã đạt được các thỏa thuận, các giao dịch đã thỏa thuận được thực hiện, dự án sẵn sàng cho việc Phê duyệt tài chính và giai đoạn triển khai chi tiết.
Từ Phê duyệt tài chính đến Hoạt động thương mại
Sau Phê duyệt tài chính, dự án bước vào giai đoạn triển khai chi tiết do SPC cùng với các nhà thầu và cố vấn kỹ thuật thực hiện.
Các hoạt động chính trong giai đoạn này sẽ là Thiết kế, Kỹ thuật, Xây dựng và Vận hành. Sau khi kiểm tra hiệu suất lần cuối, nhà máy sẽ sẵn sàng cho Ngày vận hành thương mại. Các hạng mục đào tạo nhân viên, phát hành sổ tay vận hành và bảo trì (O&M), hỗ trợ vận hành tạm thời sẽ được giao cho người điều hành nếu đơn vị xây dựng không tiếp tục với hợp đồng O&M. Chính quyền địa phương/thành phố được khuyến nghị với vai trò theo dõi tiến độ và chất lượng của các công việc trong suốt quá trình phát triển của dự án.
Trong quá trình thực hiện, dự án có thể trải qua quá trình đánh giá của các nhà tài trợ. Sau khi dự án hoàn thành là quá trình vận hành và bàn giao cuối cùng của dự án, tiếp theo đó là thời gian bảo hành. Với một dự án lớn, cơ quan tài trợ cũng có thể tham gia việc đánh giá sau khi hoàn thành. Việc kiểm tra được thực hiện trong quá trình triển khai tập trung vào các giả định, rủi ro, đầu ra và hoạt động, quá trình đánh giá sẽ xem xét dự án có đạt được các kết quả và mục tiêu dài hạn hay không. Quá trình đánh giá cũng nhằm rút ra các bài học kinh nghiệm cho các dự án trong tương lai.
Vận hành thương mại và sau đó
Khi cơ sở đi vào hoạt động thương mại, các hoạt động chính sẽ là vận hành hàng ngày và bảo trì định kỳ nhà máy. Đơn vị điều hành có thể là nhà thầu vận hành và bảo trì (O&M) tư nhân, SPC hoặc đơn vị xây dựng đã tham gia thông qua hợp đồng DB hoặc DBO.
Nhà máy cần có người giám đốc có kinh nghiệm, đội ngũ nhân viên vận hành chính lành nghề, có khả năng đào tạo cho các nhân viên khác để đảm bảo vận hành nhà máy có chất lượng.
Khi thiết bị sắp hết thời gian sử dụng, thiết bị có thể bị dừng hoạt động hoặc được tân trang lại và đưa vào một vòng đời sử dụng khác. Cách thức sẽ được đánh giá dựa trên tình trạng nhà máy, điều kiện thị trường và các hạn chế kỹ thuật. Thỏa thuận hợp tác sẽ xác định liệu chính quyền/thành phố có tiếp quản nhà máy hay không, thời gian thỏa thuận được kéo dài hay liệu nhà máy có được ngừng hoạt động hay không.
CHUYÊN TRANG QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG
(Theo Môi trường & Đô thị điện tử)
